Norsk ”seier” over EU i laksesaken i WTO: hva innebærer det?
Norske myndigheter mener at de kan innkassere en seier i tvisten med EU om laksen ved at WTO har støttet de norske hovedinnvendingene mot EUs handelsrestriksjoner på norsk laks. Men om Norge har ”retten på sin side”, får dette ikke nødvendigvis EU til å fjerne sine restriksjoner. Det kan være langt fra å vinne en tvistesak i WTO til at den tapende part faktisk retter seg etter dommen, selv om EU nå har erklært at man ikke vil anke saken i WTO-systemet. Hva kan så Norge gjøre i denne prinsipielt viktige saken?
Norge og EU har lenge hatt en konflikt om norsk lakseeksport. Konflikten er siden mai 2006 blitt håndtert i tråd med rettslige prosedyrer i Verdens handelsorganisasjon (WTO), de såkalte tvisteløsningsprosedyrene.
Den 16. november 2007 offentliggjorde WTO-panelet sin rapport med vurderinger av EUs restriksjoner på import av norsk laks, de såkalte antidumpingtiltakene. EU har ment at norsk laks er blitt dumpet på EU-markedet ved at den solgt til en lavere pris enn det det koster å produsere den. Norge bestrider dette. Norske myndigheter mener panelrapporten fra WTO viser at Norge har ”vunnet” laksesaken mot EU og at EU derfor bør fjerne anti-dumping tiltakene. Men hva betyr det at Norge kan ha ”vunnet” en sak i WTO? Er en slik ”seier” eventuelt tilstrekkelig til at EU fjerner sine tiltak mot norsk laks?
Kjernen i EUs antidumpingtiltak er at EU har fastsatt minstepris på norsk laks. Dette innebærer at norske lakseeksportører kan få en konkurranseulempe i sitt klart viktigste marked. Samlet eksportverdi av norsk atlantisk laks var i 2007 på 17,5 milliarder kroner, og nesten tre fjerdedeler av denne eksporten har tradisjonelt gått til EU. Svært store økonomiske interesser står derfor på spill.
Økonomiske mottiltak mot EU?
Det at Norge får støtte av WTO, betyr ikke at EU automatisk opphever sine importrestriksjoner. For det første kan saken ankes videre i WTO til vurdering i ankeorganet. Dette har nå EU valgt å ikke gjøre. Hvis EU ikke retter seg etter WTOs paneldom, kan norske myndigheter be WTO godkjenne økonomiske mottiltak mot EU. En langvarig konflikt med EU kan imidlertid være kostbar. Det er derfor spørsmål om Norge har økonomisk evne og fortsatt politisk vilje til å komme i mål med en løsning som endelig fjerner EUs restriksjoner på import av norsk laks.
Bakgrunnen for laksekonflikten mellom EU og Norge
Norge har i mange år opplevd handelsrestriksjoner på laks i EU-markedet. En viktig drivkraft bak EUs beskyttelsestiltak har vært konkurrerende lakseprodusenter i Skottland og Irland. I perioden 1997-2003 gjaldt lakseavtalen mellom EU og Norge. Avtalen ble inngått etter at Europakommisjonen hadde varslet om at norsk laks kunne bli påført straffetoll. Lakseavtalen erstattet den foreslåtte straffetollen med en minsteprisordning. Da lakseavtalen opphørte i mai 2003, kunne norsk laks for første gang på lenge eksporteres fritt til EU.
Vinteren 2004 tok lakseoppdrettere i EU initiativ til nye beskyttelsestiltak. Siden august 2004 har det dermed igjen vært innført ulike typer midlertidige handelsrestriksjoner mot norsk laks. Norge har hele tiden ment at EUs restriksjoner har vært urettmessige.
EU vedtok 17. januar 2006 å innføre antidumpingtiltak mot norsk laks som skulle ha en varighet på fem år. Norske myndigheter tok da saken til tvisteløsning i WTO på grunnlag av det de mente var brudd med WTO-regelverket. Et WTO-panel bestående av uavhengige eksperter ble opprettet 22. juni 2006 og har jobbet med sine vurderinger fram til høsten 2007.
WTO-dommen må tolkes og implementeres
Etter offentliggjøringen av panelrapporten 16. november 2007 har EU vurdert om saken eventuelt skal ankes videre til WTOs ankeorgan. I januar 2008 har EU signalisert at de ikke anker saken videre. EU og Norge må likevel komme til enighet om hvordan WTOs paneldom fra høsten 2007 skal forstås og implementeres.
Ettersom Norge mener at WTO-panelet ga støtte til hovedpunktene i de norske anklagene mot EU, mens Europakommisjonen har vektlagt at panelet ikke satte spørsmålstegn ved EUs rett til å innføre en minsteprisordning, vil de videre diskusjonene mellom Norge og EU by på store utfordringer. Fortsatt kan det derfor ta lang tid før en endelig avklaring er på plass.
Rettslig vurdering i WTO gjennom tvisteløsning
WTO har i dag 151 medlemmer og er den eneste globale organisasjonen som regulerer handel mellom landene. Tvisteløsningsmekanismen utgjør en av hovedpilarene i WTO. Denne mekanismen inneholder rettslige prosedyrer medlemslandene kan anvende for å få andre medlemsland til å overholde sine forpliktelser. Det er disse prosedyrene Norge nå har brukt mot EU.
Tvisteløsningsmekanismen innebærer at medlemslandene kan kreve at WTO skal vurdere om et annet land bryter sine avtaleforpliktelser. Tvisteløsning innledes med konsultasjoner. Blir ikke partene enige, oppnevnes et WTO-panel som vurderer saken rettslig. Panelets konklusjoner kan ankes til WTOs ankeorgan som foretar de endelige vurderingene. Ankeorganets rapport er endelig.
WTOs tvisteløsningsorgan består av medlemslandene og er det organet som godkjenner rapportene fra domsorganene. Etter 1995 er det tilstrekkelig at ett av medlemslandene ønsker å godkjenne en rapport for at WTO skal godkjenne den. WTO kan på denne måten utstede en ”dom” over ethvert medlemslands handelsbegrensende tiltak.
WTO har ingen sanksjonsmyndighet
Det kan ta lang tid før endelig løsning i en tvistesak er på plass, noe som kan være kostbart for involverte land. Endelig dom vil dessuten ikke nødvendigvis føre til at handelsrestriksjonen oppheves. WTO-regelverket legger føringer på hvordan medlemslandene bør oppføre seg mot hverandre på det handelspolitiske området, men WTO har ikke som organisasjon makt til å tvinge et medlemsland til å rette seg etter regelverket. Man er avhengig av medlemslandenes egen vilje og evne til både å følge regelverket og til å sørge for at andre medlemsland gjør det samme. Det å vinne en sak i WTOs rettsorganer, er derfor ingen automatisk garanti for at dommen følges opp.
Hva betyr det at Norge kan vinne over EU i WTO?
Norske myndigheter mener at de kan innkassere en foreløpig seier i tvisteløsningen med EU ved at WTO-panelet har gitt støtte til Norges hovedinnvendinger om at grunnlaget for EUs tiltak og måten tiltakene er utformet på, er i strid med WTO-regelverket. Norge får i så fall ”retten på sin side”. Dette kan få EU til å fjerne sine handelsrestriksjoner, men behøver ikke det. Tidligere tvister viser at det kan være langt fra det å vinne en tvistesak i WTO til det at den tapende part faktisk retter seg etter dommen.
EU har uttalt at de ikke vil anke saken videre i WTO-systemet. Det er likevel store utfordringer knyttet til det å oppnå en omforent forståelse av WTO-panelets rapport og eventuelt få fjernet EUs handelsrestriksjoner.
Hvordan kan Norge få fjernet EUs restriksjoner?
Hvis EU nekter å rette seg etter dommen i WTO, kan likevel Norge forfølge saken videre. Én mulighet er å bruke dommen som forhandlingskort med sikte på å få på plass en ordning med EU som er bedre enn dagens antidumpingtiltak.
En annen mulighet er å fortsette den rettslige prosessen i WTO. Selv om WTO ikke kan tvinge EU til å rette seg etter en dom, kan WTOs tvisteløsningsorgan godkjenne at Norge innfører mottiltak hvis EU ikke oppfyller sine forpliktelser. Norge må i så fall belage seg på en langvarig konflikt med EU. Det er vanskelig å si om Norge ser seg tjent med en langvarig konflikt med EU som kan vise seg kostbar.
Hva nå?
Norsk lakseeksport er lenge blitt utsatt for restriksjoner på EU-markedet. Norge mener restriksjonene er urettmessige og ønsker å normalisere handelen med EU. Etter langvarig dialog valgte Norge som siste utvei å klage EU inn for WTO. Norske myndigheter mener nå at de har fått WTOs støtte for at EUs tiltak er urettmessige.
På grunn av gunstig prisnivå har foreløpig ikke norske lakseeksportører blitt særlig rammet av EUs minsteprisordning. Saken er likevel viktig rent prinsipielt. En endelig avklaring i lys av WTO-dommen kan bidra til en mer varig løsning, der norske lakseeksportører i framtiden slipper å forholde seg til vilkårlige restriksjoner fra EUs side.
Til tross for WTOs støtte må likevel norske myndigheter i de videre veivalg foreta en avveining mellom på den ene siden gevinsten av å stå på sitt, og på den andre siden mulige politiske og økonomiske kostnader av en langvarig konflikt med EU.
Fortsatt gjenstår derfor mye før den norske lakseeksporten kan oppnå ”normale” forhold på EU-markedet.